发改委副司长周南:培育发展现代化都市圈推动新型城镇化建设

2019-11-22 11:50:34   【浏览】4720次

编者按:由国家发展改革委发展战略规划司和云和城市研究所联合编制的《2018年中国城市综合发展指数》日前由人民出版社正式出版发行。国家发展改革委发展战略规划司副司长周南在前言中对这套指标给予了很高的评价。他认为,培育和发展现代都市圈是中国推进新型城镇化的新课题。至于哪些城市有资格发展现代都市圈,它们在发展都市圈方面有哪些优势或劣势,答案可以在这组指标中找到。

2018年10月15日,我们隆重纪念改革开放40周年。如果把过去40年的突出成就整理出来,城市化无疑将是其中之一。40年来,中国城镇化率从17.9%上升到59.8%,城市人口从1.7亿增加到8.1亿,城市数量从不到200个增加到673个,城市建成区面积从7,438平方公里增加到56,000平方公里。在这个过程中,所有城市的人口规模、经济规模和空间规模都得到了极大的扩展。

自2018年以来,或许更早,情况发生了变化,城市分化的趋势越来越明显。在《2018年中国城市综合发展指数》一书中,我们可以发现许多城市仍在健康发展。然而,与此同时,一些大城市生活在“疾病”之中,一些城市人口正在外流。“萎缩的城市”一词也开始出现在报纸上。这表明,仅仅依靠过去的扩张和个人为城市发展而奋斗的经验是不可行的。然而,发达国家城市格局的都市特征值得认真研究和借鉴。在东道国伦敦、巴黎、纽约和东京的城市化率超过50%后,它们相继形成了覆盖12,000-20,000平方公里的大都市地区,包括周边地区。原因是当过度的人口集中推高了中心城市的各种成本时,其产业和功能将跨越行政边界向外扩展,从而从中心城市的空间扩展转向群体发展。大多数发达国家都制定了促进大都市发展的计划或法案。例如,英国在20世纪40年代开始制定大伦敦计划(Greater London Plan),2000年后仍在制定第四版空间发展战略计划。自1956年以来,日本已经制定了五轮首都圈筹备计划,将东京的制造业和其他职能引向外围。通过政策指导,这些区域性大都市地区取得了显著成果,成为全球经济中最高效和最具创新性的地区。当中国城市化进入快速发展的中后期阶段时,遵循规律,顺应现实需要,推动现代都市圈的形成是必然的。

2019年2月,经国务院批准,国家发展和改革部发布了《培育和发展现代都市圈指导意见》。本文提出都市圈的发展应坚持问题导向,以促进中心城市与周边城市(镇)一体化发展为方向,以创新体制机制为出发点。要做好基础设施整合、产业分工合作、统一开放市场、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡一体化发展等工作。文件还提出了大都市圈的发展目标,即到2022年,大都市圈的一体化将取得重大进展,基础设施一体化将大大改善,阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和制度壁垒将基本消除,成本分担和利益共享机制将得到完善,几个空间结构清晰、城市功能互补、要素有序流动、产业分工协调、交通顺畅、公共服务平衡、环境和谐宜居的现代大都市圈将分阶段形成。到2035年,现代都市圈的格局将更加成熟,形成几个具有全球影响力的都市圈。

基础设施连接是先决条件。

基础设施连接是现代大都市发展的先决条件。《关于培育和发展现代都市圈的指导意见》借鉴国际经验,结合我国实际情况,将都市圈定义为以大都市圈或辐射驱动功能强的大都市圈为中心,以一小时通勤圈为基本范围的城市化空间形式。通勤是大都市的主要特征,完善的基础设施是通勤的先决条件。尽管我国交通等基础设施发展迅速,高铁桥梁成绩显著,但大都市圈内的交通仍存在一些问题,如城市(郊区)铁路发展滞后,跨区域城市轨道交通线统一规划、统一审批和统一实施困难,城市间道路断裂、瓶颈道路多,各种交通方式衔接不畅等。在大都市的建设中,交通运输的“牛鼻”必须被摒弃。关键是加强大都市地区基础设施的连通性和连通性,促进综合规划、建设和管理,提高通勤效率,降低通勤成本。增加城际公路通道数量,加快高速公路、国道、省道、县道、乡道等大都市多层次公路网建设,特别要着力开辟“断路”,提高大都市公路网的连通性。要在轨道上建设大都市,应在条件允许的地区制定大都市轨道交通规划,推进干线铁路、城际铁路、城市(郊区)铁路和城市轨道交通的“四网融合”,探索大都市中心城市轨道交通向周边城市(镇)的适当延伸。

市场资源配置是实现产业分工合作的关键

培育和发展现代都市圈,关键是通过资源的市场配置实现产业分工与合作。根据相关机构的分析,中国大都市圈中心城市与周边城市的社会经济联系不够紧密。2017年,深圳在大都市圈中心城市和周边城市之间的日均人口流量最高,达到12万人次,远低于东京都三县的日均通勤人数86万。大多数大都市中心城市与周边城市的经济相互投资不到50亿元。原因是我国中小城市之间缺乏职能分工,各城市同质化严重。因此,不仅缺乏相互沟通的动力,还存在劳动力、资本、科技等因素流动的制度障碍。地方保护主义大量存在。在都市圈建设中,首先要清理和废除阻碍统一市场和公平竞争的各种法规和做法,营造统一开放、标准相互承认、要素自由流动的市场环境。要树立“一盘棋”的思想,以城市间的专业化、分工与合作为导向,构建大、中、小城镇特色鲜明、优势互补的发展模式。一方面,中心城市应增强核心竞争力和辐射带动能力,促进中心城市产业高端发展,为周边中小城市的发展留有空间,而不是过度依赖行政层级优势抽走资源。另一方面,中小城市也应依靠多层次的基础设施网络,增强其吸收中心城市产业转移的能力和支撑能力,巩固制造业基础,促进城市功能互补和产业错位。

公共服务的共建共享和生态环境的共同保护与共同治理是现代都市圈成熟的重要标志。只有分担成本,都市圈内城市的协调发展才能持续。中国的教育、医疗、文化、体育等公共服务资源大多按行政级别分配。城市级别越高,它占用的资源就越多。这是一些大城市人口过度集中的一个重要原因。政府应加快大城市社会保障和公共服务的整合和均等化进程,调整公共服务和基础设施的数量、结构和布局,以满足人口增长带来的有效需求,通过制度创新引导优质资源流向周边中小城市,利用优质公共服务资源共享带动大城市人口迁移。重点推进大都市生态环境协调管理和源头防控。通过制定和实施大都市区生态环境管理与控制规划,以大都市区为单位设定环境保护目标和任务,建立绿色生态网络,促进环境的联合防治,实现城市综合发展中生态环境质量的同步提高。

城乡一体化对发展不可或缺。

城乡一体化发展是培育和发展现代都市圈不可忽视的重要内容。中国发展的不平衡是不够的,这在城乡差距中得到了突出体现。发展最不平衡的是城乡发展不平衡,最不充分的是农村发展不足。在都市圈里,不仅有中心城市和周边城市,还有许多小城镇和许多村庄。因为它们离城市很近,并且受到更多城市辐射的驱动,这些农村地区通常有更好的发展基础。通过完善体制和机制,构建连接城乡的功能平台,促进城乡生产要素更加顺畅有效的双向流动,实现城乡一体化,率先实现城乡一体化发展。

现代都市圈的培育和发展是中国推进新型城镇化的新课题。它需要从理论到实践的不断改进。它需要市场领导、政府指导、当地条件和长期努力。它绝不能仓促行动,仓促取得成功。从国外经验来看,大都市区的形成一般需要20年左右。中国的区域发展并不稳定,大都市地区的发展阶段和程度也大不相同。一些大都市区经济社会发展高度融合,人员、商品、资本、技术等交流频繁。这些城市通常都比较成熟。一些大都市区仍处于形成的早期阶段,中心城市不够强大,不足以驱动周围的辐射。培育和发展都市圈,必须遵循城市化发展规律,顺应产业升级、人口流动和空间演变趋势,充分考虑不同都市圈现有基础和发展潜力的差异,科学确定各自的功能定位、发展目标和实施路径。特别是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,政府只有在规划政策引导、空间发展控制、公共资源配置、体制机制改革等方面发挥更多作用,才能引导大都市区有序发展。至于哪些城市具备发展现代都市圈的条件,它们在发展都市圈中有哪些优势或劣势,可以在《2018年中国城市综合发展指数》中找到一些答案。

作者是国家发展和改革委员会发展战略规划司副司长。

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